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【公益译文】国家技术战略制定、实施与监控评估流程(五)

2022-09-18    来源:华体会体育官方 作者:华体会体育在线

  除了上述战略制定要素,本节还假设国家技术战略围绕《掌舵》一文中提出的四大支柱制定:提升美国的竞争能力、保护美国的关键技术优势、与美国盟友和伙伴合作以取得最大成功、按计划定期更新战略。这一战略提供的策略能鼓励美国的创新环境;确定关键技术的优先次序,以安排资源分配、政策干预、市场激励、保护措施和合作机会;为实施提供资源规划指导;并引入子战略,如包括教育、提高技能和移民政策举措在内的人力资本战略。

  上一节讨论的战略制定步骤有助于确保国家技术新战略的妥善实施,尤其是可以在流程各阶段支持、协调各机构主管和人员的活动。许多政治领导人会惊讶地发现机构在实施国家战略时(特别是在涉及重新调整人员或资源的优先次序时)三心二意、浑浑噩噩、官僚主义,甚至是拒不合作,导致战略无法全面推进。总统可作为最高级执行官,但机构涉及的利益相关者众多,有具有各种利益的内部涉众,还有试图影响机构活动和投资的外部涉众,包括国会、说客、行业、智库、盟友和对手。全面的国家技术战略制定流程要最大程度地发挥作用,其后的战略实施流程必须目标明确、资源充足且各方紧密协作。

  根据执行者的偏好,战略实施机制可由总统或其委托的机构直接管理,或介于两者之间。如前节所述,本报告不会详述行动计划,而是推荐一系列要素,这些要素不仅可用于推行本文所述战略,可能还适用于其他模型。这些要素包括政策选择的执行权限、中立的跨学科流程论坛、战略实施指导、能力和社区建设、外部涉众参与和激励协调以及战略资源协调。

  在中期报告中,NSCAI对有效的技术竞争政策流程提出了核心要求:“只有总统……能够协调国内和国际方面的利益,同时平衡技术政策产生的经济和安全问题,然后行使权力,进行决策。”政治和政策的权衡、优先事项和资源需求的协调或重置、对竞争对手和盟友传递挑战性信息进行引导都是在行政级别进行的。但是,对于各种受众来说,尽管总统须是技术战略的推动者和鼓吹者,他/她不可能作为长期的首席实施者甚或首席仲裁者。在总统缺席的情况下,正如委员会所说,“政府需要一个能够对经济、国家安全和科技政策施加引力的权力中心。”这种引力并非仅仅通过发布战略或任命官员来实现;总统需要在传达优先事项和下放权力方面做出承诺并保持一致,方法包括传达信息以及进行透明、一致的授权。国家技术战略启动后,总统应定期向公众、美国行业领袖、国会、学术界以及国际盟友和合作伙伴宣传该战略的重点、支柱和成功之处。同时,总统应该在内阁官员和内阁会议上定期更新技术战略,应该鼓励机构领导人进行类似沟通。此外,总统还应明确表示,他/她已将战略实施流程—监督、政策争议解决或协调—授权给技术DNSA,并应培养与此人的信任关系,让DNSA成为总统召集会议、政策和问责的可信代表。

  要实施国家技术战略,要有能力召集各级相关机构进行决策、协调、监督、争端解决和危机应对。经过国家安全委员会(NSC)在各EOP政策委员会的实践,这已被证明是最有效的模式。针对跨机构会议的主持、材料准备、人员、结构、跟进和记录,NSC采用了有效的组织和流程。尽管如此,技术竞争的许多要素(包括深厚的技术专长和经济政策)都不在NSC的职权范围内,因此,战略实施过程不应仅分配给其工作人员或成员机构。针对这一要求,拜登政府应进一步建设战略制定的跨机构结构,并:

  在EOP内长期设立跨领域技术竞争协调办公室并提供支持。该办公室向技术DNSA负责,并和这个角色一样,为NSC、NEC和OSTP提供支持。办公室的工作人员来自各种机构和外部交流任务,包括OSTP、NEC和NSC内的现有团队(如需要),具有多学科能力。办公室的规划理事会应牵头进行规划评估、发展和全面监督,包括修订关键技术优先事项。

  在技术竞争协调办公室内围绕提升、保护和合作等支柱设立理事会,以启动各政策领域的协调、监督、政策争端管理和危机管理的跨机构政策流程。与NSC的其他办公室一样,理事会有权在技术DNSA所召集的机构副主管会议上提出跨机构决策,技术DNSA接下来牵头决策和实施,或及时将问题提交给主管或总统审查。首要负责人讨论会主要由NSC负责,技术DNSA将问题区分,确定上报给OSTP还是NEC进行决策。

  在技术竞争协调办公室内设立关键技术理事会,以协调和监督被确定为战略重点的特定关键技术的政策流程。如前所述,技术领域因时间和行动要求方面的不同而有所不同;可建立专门的理事会监督和评估战略在各个分散的技术领域的实施情况。

  尽管这些组织本质上互相包容,但有可能将技术竞争分割为孤立的政策领域,形成自己的社区和狭隘的涉众人群。要克服这种本能,EOP的新建和现有政策委员会应该从一开始就有意识地将技术、经济方略、贸易或安全问题纳入其决策过程,而不仅仅是作为最终的审批措施。历史上,尽管有立法授权,国家安全委员会(NSC)在制定区域政策时的做法并不固定,有时邀请财政部、OSTP或商务部共同参与,有时可能只是作为主管审查的最后一步。同样,贸易政策也与区域政策制定和国内经济影响相去甚远。会议现状需要改变,应形成习惯,邀请多方参与。仅仅参加会议并不能协调机构间的行动,但这是一个好的开始。

  技术战略可能会要求制定实施指南,因为它可能需要机构以全新的方式规划、行动、承担风险和管理关系。智库报告经常引用实施政策、行动计划和指南作为跟进战略的必要措施(由机构或问题领域裁剪的具体政策文件,以推动战略的后续行动、支出或分析),但现实操作中很少引入。这种缺失对于目的、方式、方法清晰、世界观一致的战略来说是可以控制的。但对于这一新战略,技术竞争协调办公室除了将规划工作下放给各机构之外,还需要为战略的各大环节提出跨领域实施指导意见。

  规划小组应定期监测、审查这些指导意见,确保工作正常进行。无论范围和意图如何,此类跨领域指导应包括监督执行人(机构领导或NSC资深员工);明确的行动和时间表;公认的成功标准;与现有机构和跨机构流程(预算、立法、审计等)保持一致;以及特定的行动执行者。这一跨领域指导可包括以下领域:

  根据关键技术和私营部门投资的差距,在国家科技委员会现有的OSTP流程的基础上,明确政府研发资金的优先顺序、跟踪和评估指南

  发布政策指导方针,根据关键技术领域的增长重点,确定企业税收减免、补贴或其他激励措施的优先级。

  启动横跨教育、培训、商业激励和移民的国家科学、技术、工程和数学(STEM)人力资本战略。

  在技术竞争协调办公室内,关键技术理事会还应与机构专家协调,根据所确定的重点关键技术的类别和各自要求,制定专门的政策和战略流程。由于各技术领域在其成熟度、用例、投资需求、安全风险或政府与私人行动的准备度方面会有很大差异,因此不可能采用一刀切的方法来制定适用于所有政策领域的子战略或政策。理事会和机构工作人员应根据以下各方面调整工作:

  在战略制定过程中,应当搞清楚机构工具与权限之间的差距。要成功实施战略,技术竞争协调办公室还应与OMB合作,对执行力度和绩效表现与权力不匹配的机构(如出口管制)启动和监督“改善计划”(Get Well Plan)。这一过程可能需要引入人才、资源或立法权。对于将现有工具用于新目的(如小企业激励)的机构而言,将战略、方法或指标进行短期转变的这种“冲刺”方法是很有用的子战略。

  除了本报告前述的人才需求外,国家技术战略的实施还需要更多的专业能力投资,包括在高需求技术任务领域增加这种投资、为现有职业领域引进新的能力以及建立新的合作社区。各机构将采用行之有效的方法来满足这些需求,管理其文化、人事权限、职业发展方法和职业激励。下述成功模式值得借鉴:

  建立专业职业领域。由国防采购人力发展基金支持的国防采购人力培养计划促进了国防部的一大转变,即内包和雇佣数千名采购人员,为他们创造高绩效、专业化的职业发展路径。该计划不仅为人员招聘和雇用提供资助,还为开发培训和教育、职业管理和留住人才项目提供了资金。这种模式可小规模应用,支持新战略下对技术和专业职业领域的更大需求,例如出口管制专家,或对私营部门鼓励创新投资的措施有深入了解的专家,为战略支柱举措提供人才。

  为现有职业领域提供职业培训和认证。成立了国防安全合作大学,向美国政府和国防工业领域的安全合作人员和其他领域人员提供培训和教育,包括认证。这种模式或外交学院和其他机构教育机构的类似课程,可用于向外交、商业、情报、国防或职责与技术竞争相交叉的人员提供专业课程和认证。技术标准制定的国际论坛和谈判可能会成为新的增长领域。

  开发兴趣社区资源。作为一种较低水平的投资,技术竞争的许多衍生活动不用或不需要定期查阅战略指令或跨机构决策,也不需要了解跨机构政策委员会程序。每天都要做出出口管制决策;全球各地每分钟都会举行双边会议。相关社区可以为正在进行的战略实施提供参考,例如,为双边对话者提供技术竞争合作资源工具包(如外国援助或基础设施投资)。返回搜狐,查看更多